专家解读环保部门30年发展 呼吁更大体制突破

  2011年10月12日

  2008年3月11日15时,国务委员兼国务院秘书长华建敏在十一届全国人大第一次会议第四次全体会议上,对国务院机构改革方案进行了说明,宣布“为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度,组建环境保护部,不再保留国家环保总局。”

  昨日(26日)北京迎来了阳光灿烂的一个春日,国家环保总局的相关工作人

  员趁着大好的天气,为一个重要仪式做着准备。晨报记者从国家环保总局获悉,中华人民共和国环境保护部将于今日(27日)上午正式挂牌。

  挂牌仪式开始前夕,受国家环保总局委托,北京三位“环保智囊”——国家环境经济政策项目技术组组长王金南、中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国、中国人民大学校务委员顾海兵共同接受了晨报记者的专门访问,对“环境保护部”的“前世今生”进行了深度解读,并对其未来的工作进行了展望。

  环境保护部的前世与今生

  谈背景 “环境问题已经进入危机状态!”

  国务委员兼国务院秘书长华建敏在宣布环保总局“升级”时说:“环境保护是我国的基本国策,关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内,我国将面临严峻的环境压力,污染物减排任务十分艰巨,必须按照科学发展的要求,加大环境治理和生态保护的力度,加快建设资源节约型、环境友好型社会。”

  中国人民大学校务委员、中国人民大学经济学院学术委员会委员顾海兵教授昨日告诉晨报记者:“这次不能简单地用‘升格’来界定环保总局到环境保护部的变化,我们应该说,环保总局是恢复了它本来应该有的地位!”顾海兵说,我国曾有城乡建设和环境保护部,后来在改革中撤销了,但事实证明,这个部应当被恢复。

  今春,沙尘暴再度袭击北京,顾海兵在人民大学的校园中看到昏黄的天空深感忧虑:“环境保护部的成立固然应当庆幸,但让人遗憾的是,这一行动还是显得晚了些,全国已经几乎没有不被污染的河流了,环境问题已经进入危机状态。”

  说历程 三十年“三级跳”体现中国环保历史性转变

  2006年,全国环保形势严峻——“十五”期间主要污染物排放总量控制目标没有实现,重大环境污染事故频发。当年9月,国家环保总局环境规划院副院长、国家环境经济政策项目技术组组长王金南,向全国人大环资委提出了“建立环境保护部”的建议。

  王金南向晨报记者回忆,2006年的建议是多年积累的结果,也是许多国内外机构研究的体现。他向记者回忆了我国环境主管机构的“三级跳”历程:“1988年,国家环境保护局成立,从建设部分离出来,成为国务院的一个直属机构。10年之后的1998年,国家环保局升格为国家环保总局。又一个10年之后的2008年,国家环保总局升格,成为环境保护部。”

  王金南说,国务院环境保护机构三十年“三级跳”,十年“一大跳”,充分说明中国政府全面落实环境保护基本国策的决心,同时也向世界展示中国政府保护环境的国家意志体现。”

  议“入阁”环保部门进入“内阁”提升决策能力

  顾海兵告诉晨报记者:“目前我国国务院主要有两种决策方式,一种是国务院常务会议决策,一种是国务院全体会议决策,前者包括总理、副总理、国务委员及秘书长,后者也只包括国务院的27个组成部门,这些部门是国务院决策的当然组成成员,其它的委、办、局属于国务院直属机构,从理论上讲不能称做国务院组成部门。因此,环保总局变身为环境保护部,相当于进入‘内阁’,这对于环境监管部门直接纳入国务院日常决策有较大的好处。”

  中国社科院数量经济与技术经济研究所副所长、中国循环经济与环境评估预测研究中心主任齐建国认为,环保总局“升格”后,其管辖范围并未发生改变,但地位得到了强化。“成为国务院‘内阁成员’后,环保部门参与决策的层次不一样了,这使得环保部门进入了我国决策体系的核心层,它将直接负责全国环境的规划与管理,环境政策的制订和落实,法律的监督与执行,跨行政地区环境事务的协调等一系列事务。从前作为正部级单位的环保总局也具备这些功能,但执法环境较弱。”

  论难点 环保相关权利过于分散

  在三峡库区,曾经发生过这样的事件:环保部门认为网箱养鱼污染了长江水体,但水产部门却认为网箱养鱼是生态渔业,值得大力推广。齐建国介绍,从前有种说法叫“环保不下水,水利不上岸”,环保部门管陆上的环保,到了水里就难管了。环保总局从前在许多职能部门的‘领地’行使职权时,都面临着类似的问题。

  王金南介绍,从前大量与环保有关的职能分散在环保总局之外的十余个部委:外交部负责国际环保条约谈判,发改委负责环保产业、产业结构调整等政策制定、气候变化工作,政府环保投入由财政部负责,水资源保护由水利部负责,林业局分管森林养护、生态保护,海洋局分管海洋环境保护,气象局负责气象变化、空气质量监测,农业部负责农村水、土壤环境保护,建设部分管城市饮用水、垃圾,国土资源部管理水土保持、国土整治、土壤保护,卫生部负责城市与农村饮用水卫生安全……

  王金南说,环保总局存在时,环境管理职能交叉重叠的现象非常严重,尤其是环保部门与水利部门以及林业部门之间。“2005年吉林化工厂污染松花江、2007年蓝藻接二连三爆发……这些环境事故一旦发生,出来‘扛担子’的总是环保总局。但将板子全部打在环保总局身上,似乎也不尽合理。因为环保总局与其他部门之间权责不清,更多是有责无权。环保总局实际上触及的领域充其量也就是环境保护的‘半边天’。”

  王金南表示,这次机构改革成功与否,就要看环境保护部门的综合决策力、政策执行力、环境监管力和部门协调力是否真正得到提高。相比整合机构的预盼,他最看重的是成立‘环境部’后,环保执法能力能否切实提高这样的实际问题。

  建言一 进一步设立国家级环保委员会

  齐建国认为,环境问题几乎都是由于人类消耗资源引起的,如果资源和环境能够统筹起来由一个部门管理,效率会更高一些,这就需要建立多部门参与的环境与资源委员会。这一建议早已编入《经济与环境,预警机制与政策分析》课题报告,于2006年提交给中国环境与发展国际合作委员会,并上交国务院有关部门。

  顾海兵介绍,自己几年之前就已经提出,我国最高决策层面不仅应该有环境部,还应该有环境委员会,把国家发改委、国土、农业、水利等部门都融合其中,办公室可以设在国家发改委,加强协调与制衡,其主任应由总理兼任。

  齐建国说,国家级环保委员会的成立是政治改革的一个部分,不可能太快。

  建言二 行政公开、透明

  顾海兵建议,新生的环境保护部的工作要公开、透明,“要使环境保护部率先成为比较透明的政府部门,要像在玻璃缸中一样。环境问题发生后,中下阶层百姓是最大的受害者,政府相关工作的透明有利于事情解决。”

  建言三 加强立法、执法

  齐建国认为环境保护部成立后,通过立法和加强执法能力,可以解决许多以前难以解决的问题。齐建国举例说,从前的环境污染罚款相关规定限制一个企业一个月只能罚一次,最高不超过五万。企业交了罚款后继续污染,给社会带来了巨大损失,但其赚取的利润远远超过罚款额度,有些企业因此认为,只要能继续开工,你罚我十万都没问题。现在的罚款额度是根据16年前的经济发展水平制订的。随着我国经济的发展,法律体系亟需调整。

  顾海兵建议,应该进一步考虑设立环境法庭和环境警察。

  建言四 实施垂直管理

  顾海兵认为环境保护与其它政府产品相比极为特殊,“河流、空气这些自然要素都是没有边界的,不仅没有省的边界,连国家的边界都没有。以松花江污染事件为例,甚至引起了外交危机,由此看来,环境问题很容易引发全国乃至世界性问题,它具有巨大的公共特征,更应该在‘全国一盘棋’原则之下来进行定位。”

  顾海兵建议,考虑到环境问题的整体性,环保要实行垂直管理,“像黄河这样的河流,根本不是单个省、市管得过来的,如果没有强有力的垂直体系,其环境问题的死结是解不开的。”

  建言五 科学决策

  顾海兵建议,环保部的决策要科学,“目前我国环保领域的专家委员会构成还不够科学,类似于货币政策委员会,其十三名成员大部分都来自政府而非学术机构,今后这一问题应该得到解决,要增加学者、特别是无官职学者比例,而且实行换届制度。”

新闻来源:新闻晨报

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